Cascos Azules: ¿fuerzas de paz o fuerzas de buena voluntad?

Artículo Original

El concepto de “operación de paz” articulado por las Naciones Unidas es casi tan antiguo como dicho organismo internacional. Su primera misión de pacificación de hecho se llevó a cabo en Medio Oriente, para observar el mantenimiento del cese al fuego entre israelíes y árabes. En aquella oportunidad, las tropas internacionales conformaban lo que se conoce como el “Organismo de las Naciones Unidas para la Vigilancia de la Tregua” (ONUVT o UNTSO en inglés), que aún realiza sus funciones hasta el día de hoy bajo la forma de misiones específicas para supervisar las fronteras entre Israel y sus vecinos árabes, principalmente Siria y Líbano. Originalmente, los enviados por la ONU no debían contener las hostilidades, sino más bien simplemente reportarlas al Secretario General. Sus tropas no estaban armadas, y en cualquier caso apuntaban más que nada a generar confianza con los eslabones políticos y militares de los bandos enfrentados.

La primera intervención armada de los cascos azules (FENU o UNEF en inglés) no se produjo sino hasta 1956, momento en el cual la ONU intervino para hacer frente a las posibles contingencias que pudiesen ocurrir luego de la crisis de Suez. No obstante, tal como quedó manifiesto una década más tarde, la fuerza internacional en cuestión no pudo hacer nada para calmar la tensión en la región; y desde ya, tampoco pudo hacer nada para alterar el devenir que condujo a una guerra posterior – la guerra de los Seis Días.

Si bien hoy en día están armadas, las tropas de la ONU en rigor cumplen el mismo objeto que la primera misión iniciada en 1948. Son observadores que contribuyen a generar estabilidad. Pero tal como ocurriera en 1967, cuando Gamal Abdel Nasser expulsara a los uniformados internacionales, legalmente el mandato de los soldados despachados por la ONU debe finalizar cuando el Estado soberano que los recibe decide expulsarlos. Dicho esto, si la estabilidad se rompiera, los cascos azules tienen terminantemente prohibido intervenir en favor de un bando u otro, o por lo menos no hasta que el Consejo de Seguridad delibere y se ponga de acuerdo sobre el asunto. Teoréticamente, ese sería el momento en el cual las tropas, de por sí ligeramente armadas, podrían tomar partido solo para forzar a ambas partes a la mesa de negociación; lo que se conoce como “imposición de la paz” o peace enforcement.

En realidad, los cascos azules raramente cuentan con el armamento necesario como para poder forzar una paz por cuenta propia. Además, se concede que los efectivos enviados por la ONU pueden disparar si solo si están siendo atacados, pero incluso esto es desalentado dadas las implicancias políticas que dicha acción puede traer aparejada. Como la ONU no es un Estado supranacional o un ente todopoderoso, sus soldados dependen del capital humano y financiero que los Estados aportan. Más allá de su buena voluntad, su movilización o intervención depende ante todo de cuán rápido puedan los diplomáticos y burócratas resolver su participación.

Dadas estas condiciones, podría ser discutido que las fuerzas de paz carecen de iniciativa militar, siendo que en enumeradas ocasiones estas fallaron en prevenir o frenar grandes matanzas de civiles en zonas de conflicto donde se encontraban apostadas. Por ello, en vista de los acontecimientos actuales en el Golán, vale la pena rever y analizar el desempeño de la ONU a la hora de contener un conflicto. Más específicamente, y a razón de Medio Oriente, vale preguntarse hasta qué punto sus fuerzas pueden marcar la diferencia.

Fuerza de Observación de Separación

Los cascos azules involucrados en los acontecimientos recientes responden a la misma lógica que ha impulsado a todas las operaciones para el mantenimiento de paz. Están allí para entenderse con las autoridades, y demostrarle a los bandos involucrados que su presencia representa la atención de la comunidad internacional. Su involucramiento, se dice, les sirve a los actores enfrentados como recordatorio de que deben comportarse – de que el mundo los está mirando. La Fuerza de la ONU de Observación de la Separación (FNUOS o UNDOF por sus siglas en inglés) se desprende de la UNTSO y es un resultado directo de la guerra de Yom Kippur. Fue instruida en 1974 para velar por el mantenimiento de la paz en el límite entre Israel y Siria, y de acuerdo a cifras recientes, está compuesta por 1223 soldados procedentes de distintos países.

El jueves 28 de agosto se dio a conocer la noticia de que 44 soldados fiyianos pertenecientes a la misión fueron capturados por milicianos del Frente Al-Nusra, vinculado con Al-Qaeda. En otro incidente paralelo, dos días después, 40 soldados filipinos se vieron así mismos rodeados y atacados por los rebeldes. Ayer, lunes primero de septiembre, trascendió que los filipinos lograron huir y ponerse a salvo gracias al “apoyo indirecto” del ejército sirio. Los yihadistas de Al-Nusra habrían afirmado que sus acciones eran una represalia contra la indiferencia de la ONU frente al “derramamiento diario de sangre musulmana en Siria”, acusándola de facilitar libertad de movimiento a las fuerzas de Bashar al-Assad para cometer este propósito. A esto las fuerzas de la ONU están para separar, mas no precisamente para intervenir. Sin embargo, tal como dice el refrán “el que calla otorga”, la aparente neutralidad de los cascos azules puede frecuentemente ser interpretada como una posición que subyacentemente favorece a un lado por sobre el otro.

Puede mencionarse que Israel viene criticando a la fuerza de la ONU apostada en Líbano por mantener un diálogo con el Hezbollah. En este caso, la misión internacional (UNIFIL) fue acusada de complicidad con el grupo islámico en el secuestro de tres soldados israelíes en el año 2000. También fue centro de controversia durante la guerra de 2006 por reportar los movimientos detallados de las tropas hebreas en su sitio web, información que ponía en riesgo la vida de los uniformados e inclinaba la balanza en favor de los islamistas. Por otro lado, está el ejemplo de los cascos azules enviados a los Balcanes en los años 90 para intermediar en el conflicto étnico de las guerras yugoslavas. En tal ocasión los efectivos de la ONU fueron atacados en reiteradas ocasiones por las fuerzas de los bosnios serbios. En 1994 y 1995 estos últimos capturaron personal de la ONU como represalia por los bombardeos de la OTAN, utilizándolos como escudos humanos para desalentar la campaña aliada en su contra. Otro caso conocido es Somalia, cuando en 1992 los insurgentes rebeldes dispararon contra las tropas internacionales (UNSOM), incluyendo embarcaciones que llevaban asistencia humanitaria para la población. Dada la ausencia de un gobierno capaz de mantener el orden, la misión de la ONU experimentó el saqueo de sus depósitos y el secuestro de sus vehículos.

Ruanda y Srebrenica

Las misiones de paz de la ONU han sido ferozmente criticadas por su inoperancia frente a situaciones de genocidio, frente a acontecimientos que se desarrollaron cuando grupos armados paraestatales masacraron a miles de personas por su mera condición étnica, y lo hicieran frente a las narices de los soldados pacificadores. En Ruanda, entre abril y julio de 1994, se calcula que entre 500.000 y un millón de tutsis fueron asesinados por las milicias hutus. En la ciudad de Srebrenica, en lo que hoy es Bosnia y Herzegovina,  el ejército (bosnio serbio) de la República Srpska masacró en julio de 1995 a cerca de 8.400 bosníacos (musulmanes). En ambos casos, las fuerzas de la ONU se quedaron inertes mientras se cometían los crímenes a sus alrededores.

Romeo Dallaire, el comandante canadiense de las tropas de la ONU (UNAMIR) durante el genocidio en Ruanda, describió en sus memorias los problemas de dichas misiones internacionales, comparándolas con las campañas militares convencionales. Afirma que mientras los desplazamientos de fuerzas tradicionales como las de la OTAN representan un sistema de “empuje” (push), en donde todos los recursos vienen provistos de antemano, las operaciones de la ONU representan un sistema de “halar” (pull) en donde uno tiene que pedir las cosas que necesita, y luego esperar a que dicha petición sea analizada. Esto es tan así que mientras que en el primer sistema la alimentación, el agua y el armamento de los soldados ya vienen dados, en el segundo sistema hay que elevar una petición para cada necesidad. Como resultado, dado que la ONU no cuenta con un ejército propio, dado que no es un Estado supranacional, y dado que se apoya en los aportes de distintos países, sus operaciones restringen enormemente la iniciativa militar de sus comandantes. Los superiores deben pedir autorización para casi cualquier cosa, desde lo rudimentario hasta lo operacional.

Esta es la explicación característica utilizada para entender la inacción de los cascos azules frente a situaciones críticas. En Ruanda, los efectivos recibieron órdenes de no intervenir hasta nuevo aviso, porque el Consejo de Seguridad no se había aún expedido sobre el asunto. En Srebrenica ocurrió algo similar. Como indica un informe de Human Right Watch, los comandantes de la ONU generalmente han interpretado su mandato de forma limitada, citando que los cascos azules solo podían llegar a utilizar la fuerza para protegerse a sí mismos, y no así a la población civil. Tal medida, podría decirse, implicaría intervenir militarmente y perder así el rasgo de neutralidad. Obviamente, proteger a los civiles de los abusos de uno u otro bando podría poner en riesgo la seguridad de los cascos azules, convirtiéndolos a ojos de los supuestos agresores en objetivos militares válidos.

Esta realidad también podría haberse dado en el Golán. Ya se habla que la guerra civil siria ha desplazado a tres millones de refugiados, y se vienen registrando combates cerca del paso de Quneitra – la zona desmilitarizada vedada por la ONU – desde el año pasado. Quedará por verse en este sentido si los cascos azules podrían haber hecho algo para salvaguardar vidas inocentes. Personalmente lo veo poco probable. Mas, lo importante a tener a consideración es que su neutralidad no deja satisfecha a ninguna parte, y hasta se convierte en una molestia.

Desarticulación del UNDOF y del “plan europeo” en Gaza

A raíz de los conflictos cerca del límite de facto entre Israel y Siria, en junio del año pasado el gobierno austríaco decidió retirar a las 380 tropas que tenía estacionadas en el Golán. En un comunicado oficial se declaraba que la libertad de movimiento en el área ya no existía, y que la medida respondía a proteger la vida de los soldados austríacos que ahora estaban expuestos a un riesgo inaceptable. Así pues lo terminaron descubriendo hace poco los soldados filipinos, y especialmente los fiyianos capturados.

El ejército filipino dijo que el rol del comandante de la UNDOF debería ser investigado, por haber pedido a las tropas filipinas que se rindieran a los rebeldes sirios como parte de un arreglo para asegurar la liberación de los soldados fiyianos capturados. En contramedida, el jefe del ejército filipino, el general Gregorio Pio Catapang, dijo que pidió a sus hombres asediados no rendirse, y su país comunicó que no enviaría más tropas una vez vencido su mandato el mes próximo.

Todos los hechos que aquí se discuten ponen en juicio no solamente el futuro de la UNDOF, cuyas tareas podrían ser suspendidas, sino que también deberían servir como un llamado de atención a quienes promueven la idea de enviar fuerzas pacificadoras de la ONU a Gaza, para mediar entre Israel y Hamás. La idea viene discutiéndose en círculos diplomáticos por lo menos desde la operación Plomo Fundido en 2009, pero ha tomado forma el mes pasado, bajo un documento preparado por los principales países europeos. En el documento se detalla una posible misión de la ONU para cerciorar el levantamiento del bloqueo egipcio e israelí a Gaza, y el desmantelamiento de los arsenales de cohetes y redes de túneles de Hamás. En comparación, el plan supondría la creación de una misión moldeada en los esfuerzos realizados para monitorear el cese al fuego entre israelíes y árabes. Sin embargo, no debería sorprender que Israel se oponga rotundamente a tal empresa, considerando que hoy por hoy Hamás emplea las instalaciones de la ONU (UNRWA) para su propio beneficio, utilizando escuelas y hospitales como centros de adoctrinamiento y depósitos de arsenales.

Siguiendo esta opinión, una misión al estilo de UNDOF en Gaza sería muy contraproducente. Además de que no podría intervenir efectivamente en el desmantelamiento del brazo armado de Hamás (por las meras limitaciones de las funciones de los cascos azules antes mencionadas), sus vehículos y recursos podrían tal vez llegar a ser secuestrados y caer en las manos equivocadas. Más importante, la presencia de fuerzas de la ONU en el territorio motivaría a los islamistas a lanzar otra ola de cohetes contra Israel, suponiendo que si los israelíes atacan, serán vistos como los transgresores que dejaron inválido el mandato internacional.

En este aspecto está el precedente de la guerra de 1982, cuando la comunidad internacional condenó a Israel por virtualmente llevarse puesto e ignorar el mandato de la fuerza de paz apostada en Líbano (UNFIL). Se presentaba pese a esto un caso excepcional, y que me permito agregar, ya parece bastante normal: el escenario caracterizado por una situación en la cual las fuerzas de ONU no podían restringir las operaciones terroristas de grupos transnacionales, como lo era la OLP en aquel entonces.

Para ser claros, las fuerzas de paz de la ONU realizan un trabajo loable, y en muchísimos casos fructífero. Desmantelan minas en zonas donde hubo conflicto y proveen la asistencia logística necesaria para repartir asistencia humanitaria. Sin embargo existe en gran medida un nuevo paradigma sobre conflicto internacional, relacionado con el auge de los actores no estatales y los grupos transnacionales, los cuales no muestran los mismos escrúpulos frente a las fuerzas de la ONU que los Estados. Los cascos azules tienen un gran desafío por delante para poder adaptarse a las nuevas realidades. No es lo mismo servir de búfer entre dos gobiernos que entre un gobierno y un jeque tribal o un cacique militar. Las fuerzas de la ONU se enfrentaron tanto en el Golán como en Ruanda y en los Balcanes a milicias que aunque pudiesen responder por otros Estados, en el día a día actuaban bajo sus propios impulsos.

En tanto la ONU no reconozca esta realidad, las fuerzas de paz no podrán prepararse para desempeñar un rol efectivo. Mientras tanto, por lo menos en lo que respecta a Medio Oriente, creo que es conveniente retirarlas de forma indefinida. A menos de que se forme una coalición internacional para enviar tropas a Siria e Irak – cosa que veo muy poco probable –el rol de los cascos azules es hoy en día infructífero. Sin más que agregar, ahora la comunidad internacional está en la difícil situación de tener que negociar por la liberación de los soldados capturados, y velar porque incidentes como los ocurridos recientemente en el Golán no vuelvan a ocurrir.